A privatização serve ao interesse público?

Nas décadas anteriores à década de 1980, governos de todo o mundo aumentaram o escopo e a magnitude de suas atividades, assumindo uma variedade de tarefas que o setor privado havia realizado anteriormente. Nos Estados Unidos, o governo federal construiu rodovias e barragens, conduziu pesquisas, aumentou sua autoridade regulatória em um horizonte de atividades em expansão e doou dinheiro aos governos estaduais e locais para apoiar funções que vão da educação à construção de estradas. Na Europa Ocidental e na América Latina, os governos nacionalizaram empresas, indústrias inteiras, bancos e sistemas de saúde, e na Europa Oriental, os regimes comunistas se esforçaram para eliminar completamente o setor privado. Então, na década de 1980, a maré de expansão do setor público começou a mudar em muitas partes do mundo. Nos Estados Unidos, o governo Reagan emitiu novas ordens de marcha: “Não fique aí parado, desfaça alguma coisa”. Um princípio central da “ruína” tem sido a privatização de ativos e serviços governamentais. De acordo com os defensores da privatização, essa mudança da gestão pública para a privada é tão profunda que produzirá uma panóplia de melhorias significativas: aumentar a eficiência e a qualidade das atividades governamentais remanescentes, reduzir impostos e reduzir o tamanho do governo. Nas funções que são privatizadas, argumentam, o comportamento de busca de lucros dos novos gerentes do setor privado, sem dúvida, levará à redução de custos e a uma maior atenção à satisfação do cliente. Essa nova fé na privatização se espalhou para se tornar o fenômeno econômico global da década de 1990. Em todo o mundo, os governos estão entregando aos gerentes privados o controle de tudo, desde concessionárias de energia elétrica até prisões, de ferrovias à educação. No final da década de 1980, as vendas de empresas estatais em todo o mundo atingiram um total de mais de $ 185 bilhões — sem sinais de desaceleração. Somente em 1990, os governos do mundo venderam $ 25 bilhões em empresas estatais — com continentes competindo para ver quem poderia reivindicar o título de privatização. A maior venda individual ocorreu na Grã-Bretanha, onde os investidores pagaram $ 10 bilhões para 12 empresas regionais de eletricidade. A Nova Zelândia vendeu mais de 7 empresas estatais, incluindo a empresa de telecomunicações e a gráfica do governo, por um preço superior $ 3 bilhões. Os países em desenvolvimento rapidamente aderiram à onda da privatização, às vezes por uma questão de ideologia política e econômica, outras vezes simplesmente para aumentar a receita. Argentina, por exemplo, lançou um grande programa de privatização que incluiu a venda de seu monopólio telefônico, companhia aérea nacional e empresa petroquímica por mais de $ 2,1 bilhões. Os esforços agressivos do México para reduzir o tamanho e o custo operacional do setor público resultaram em receitas de $ 2,4 bilhões. Na próxima década, é provável que a privatização também esteja no topo da agenda econômica dos países recém-libertados da Europa Oriental. A Tchecoslováquia, a Hungria e a Polônia estão todas comprometidas com a privatização e estão elaborando os detalhes legais. A mudança mais ampla até agora ocorreu no que foi a República Democrática Alemã. Somente em 1990, a Treuhandanstalt — a agência pública encarregada pelo governo alemão da tarefa de privatização — organizou a venda de mais de 300 empresas por aproximadamente $ 1,3 bilhão. A agência ainda tem mais de 5.000 empresas em seus livros, todas procurando compradores. Tendo migrado ao redor do mundo, a privatização também mudou de local nos Estados Unidos, do governo federal para os governos estaduais e locais. Mais de 11 estados estão agora fazendo uso de instalações correcionais construídas e operadas de forma privada; outros planejam privatizar estradas. No nível local, as comunidades estão recorrendo a operadores privados para administrar suas frotas de veículos, gerenciar instalações esportivas e recreativas e fornecer serviços de trânsito. Nos últimos anos, cada vez mais governos estaduais e locais adotaram a privatização como forma de equilibrar seus orçamentos, mantendo pelo menos níveis toleráveis de serviços. Esse crescimento da privatização, é claro, não foi incontestado. Os críticos da privatização generalizada afirmam que a propriedade privada não se traduz necessariamente em maior eficiência. Mais importante ainda, eles argumentam, os gerentes do setor privado podem não ter escrúpulos em adotar estratégias lucrativas ou práticas corporativas que tornem os serviços essenciais inacessíveis ou indisponíveis para grandes segmentos da população. Uma operação com fins lucrativos não pode, por exemplo, optar por fornecer assistência médica aos indigentes ou estender a educação a crianças pobres ou com dificuldades de aprendizagem. Os esforços para tornar essas atividades lucrativas provavelmente significariam a reintrodução da intervenção governamental — depois do fato. O resultado pode ser menos atraente do que se o governo tivesse simplesmente continuado a fornecer os serviços em primeiro lugar. Os papéis da privatização A promessa de privatização: um desafio para a política externa americana, editado por Raymond Vernon (Nova York, Nova York: Conselho de Relações Exteriores, 1988). “Privatização na América: uma pesquisa de opinião dos governos municipais e municipais sobre o uso da privatização e suas necessidades de infraestrutura” Touche Ross (1987). “Privatização do governo estadual na América: uma pesquisa de opinião dos governos estaduais sobre o uso da privatização” de Touche Ross (1989). Privatização dos gastos federais: uma estratégia para eliminar o déficit, Stuart Butler (Nova York, Nova York: Universe Books, 1985). Privatização 1991, Quinto Relatório Anual sobre Privatização (Santa Monica, Califórnia: Reason Foundation). A decisão de privatização: fins públicos, meios privados, John Donahue (Nova York, Nova York: Basic Books, 1989). “Os limites da privatização” Paul Starr (Washington, D.C.: Instituto de Política Econômica, 1987). “Departamento de Autoatendimento” Michael Willrich(Washington Monthly, Outubro de 1990). “Sem licitações concorrentes, Nova York paga o preço” Dean Baquet e Martin Gottlieb (parte da reportagem especial, “The Contract Game: How New York Loses” New York Times, 19 de fevereiro de 1991). “Perspectivas econômicas sobre privatização” John Vickers e George Yarrow(Jornal de Perspectivas Econômicas, Primavera de 1991). “Eclipse da Corporação Pública” Michael Jensen(Harvard Business Review, Setembro-outubro de 1989). Reinventando o governo, David Osborne e Ted Gaebler (Reading, Massachusetts: Addison-Wesley, a ser lançado em 1992). O principal debate sobre a privatização está um desacordo sobre o papel adequado do governo em uma economia capitalista. Os proponentes veem o governo como um obstáculo desnecessário e caro a um sistema eficiente; os críticos veem o governo como um ator crucial em um sistema no qual a eficiência pode ser apenas uma das muitas metas. Há uma terceira perspectiva: a questão não é simplesmente se a propriedade é privada ou pública. Em vez disso, a questão-chave é sob quais condições os gerentes terão maior probabilidade de agir no interesse do público. O debate sobre a privatização precisa ser visto em um contexto mais amplo e reformulado em termos da recente discussão que surgiu no setor privado sobre fusões e aquisições. Assim como a questão das fusões e aquisições, a privatização envolve o deslocamento de um conjunto de gerentes confiados pelos acionistas — os cidadãos — por outro conjunto de gerentes que podem responder a um conjunto muito diferente de acionistas. A onda de fusões e aquisições que abalou a comunidade empresarial dos EUA no final dos anos 1980 foi uma demonstração gritante de que a propriedade privada por si só não é suficiente para garantir que os gerentes invariavelmente atuem no melhor interesse dos acionistas. O forte aumento no valor para os acionistas gerado pela maioria das aquisições foi o resultado da expectativa do mercado de melhorias em eficiência, atendimento ao cliente e eficácia gerencial geral — ganhos que poderiam, por exemplo, advir da eliminação de funcionários desnecessários, da cessação de atividades não lucrativas e de melhorias nos incentivos para que os gerentes maximizassem o valor para os acionistas. Em outras palavras, os ganhos com as aquisições foram o resultado da remoção antecipada de práticas gerenciais comumente consideradas como caracterizando a gestão do setor público. As lições dessa experiência são diretamente aplicáveis ao debate sobre a privatização: a responsabilidade gerencial perante o interesse público é o que mais conta, não a forma de propriedade. Reorientar a discussão para analisar o impacto da privatização no controle gerencial afasta o debate da base ideológica do privado versus público para a base mais pragmática do comportamento gerencial e da responsabilidade. Visto nesse contexto, os prós e os contras da privatização podem ser medidos em relação aos padrões de boa gestão, independentemente da propriedade. O que surge são três conclusões: 1. Nem os gestores públicos nem os privados sempre agirão no melhor interesse de seus acionistas. A privatização só será efetiva se os gestores privados tiverem incentivos para agir no interesse público, o que inclui, mas não se limita à eficiência. 2. Os lucros e o interesse público se sobrepõem melhor quando o serviço ou ativo privatizado está em um mercado competitivo. É preciso a concorrência de outras empresas para disciplinar o comportamento gerencial. 3. Quando essas condições não forem atendidas, o envolvimento governamental contínuo provavelmente será necessário. A simples transferência de propriedade de mãos públicas para privadas não necessariamente reduzirá o custo ou melhorará a qualidade dos serviços. O debate sobre privatização A privatização, tal como surgiu na discussão pública, não é uma proposta econômica clara e absoluta. Pelo contrário, abrange uma ampla gama de atividades diferentes, todas as quais implicam uma transferência do fornecimento de bens e serviços do setor público para o privado. Por exemplo, a privatização abrange a venda de ativos públicos a proprietários privados, a simples cessação de programas governamentais, a contratação de serviços anteriormente fornecidos por organizações estatais a produtores privados e a entrada de produtores privados em mercados que antes eram monopólios públicos. A privatização também significa coisas diferentes em diferentes partes do mundo, onde tanto os fundamentos da economia quanto o propósito da privatização podem ser diferentes. Uma contabilidade da privatização aparece em Raymond Vernon A promessa de privatização, uma análise comparativa das atividades de privatização internacional de todos os tipos. De acordo com os números de Vernon, no final da década de 1980, o crescimento das empresas estatais na África, Ásia, América Latina e Europa Ocidental gerou um setor estatal não financeiro representando uma média de 10%. % do produto interno bruto, com participações muito maiores na França, Itália, Nova Zelândia e em outros lugares. Em muitos países em desenvolvimento, as empresas estatais operavam com déficits substanciais e eram responsáveis por até metade de todo o endividamento interno pendente. Em muitos casos, diz Vernon, a privatização nesses países foi motivada puramente pela triste condição financeira do setor público. À medida que as condições pioraram no início dos anos 1980 e os mercados de crédito se estreitaram significativamente, esses governos venderam ativos públicos para levantar dinheiro. Ao contrário da afirmação dos céticos de que os governos não venderão os vencedores e não podem vender os perdedores, os governos venderam muitos ativos valiosos na década de 1980. O exemplo mais notável está no Reino Unido, onde em 1987, o governo Thatcher havia perdido mais de $ 20 bilhões em ativos estatais, incluindo British Airways, British Telecom e British Gas. As vendas também chegaram a bilhões de dólares na França e na Itália, e muitos países menos desenvolvidos venderam grande parte de suas participações em empresas públicas. A história nos Estados Unidos tem sido um pouco diferente, principalmente porque o governo dos EUA nunca teve tantos ativos para privatizar. Compare, por exemplo, a concentração do emprego no setor público em outras nações com a dos Estados Unidos. No final da década de 1970, quase 7 % dos funcionários em outras economias de mercado desenvolvidas trabalhavam em empresas estatais; o número comparável para os Estados Unidos foi inferior a 2% % . Ao contrário de outros países industrializados, onde muitas das concessionárias de serviços públicos e indústrias básicas são estatais e, portanto, são alvos maduros de privatização, nos Estados Unidos, as indústrias de telecomunicações, ferrovias, geração e transmissão de energia elétrica, distribuição de gás, petróleo, carvão e aço são inteiramente ou quase inteiramente de propriedade privada. Se há um fenômeno de privatização semelhante nos Estados Unidos ao que Vernon descreve nos países em desenvolvimento, é nos governos estaduais e locais que as condições financeiras nos últimos anos atingiram proporções de crise. Os déficits orçamentários induziram os administradores a considerar a privatização como um meio de evitar impostos mais altos ou grandes cortes nos serviços. Pesquisas da Touche Ross com controladores estaduais em 1989 e gerentes municipais e executivos municipais em 1987 mostram que a grande maioria dos governos estaduais e locais contrata alguns serviços a fornecedores privados. A motivação mais citada para a contratação foi obter economias nos custos operacionais; os resultados da pesquisa dos administradores municipais e municipais sugerem que, em quase todos os casos, alguma economia de custos foi alcançada. O segundo motivo mais citado para a contratação foi resolver problemas trabalhistas com funcionários públicos sindicalizados. As vendas de ativos, por outro lado, eram incomuns: apenas 5 governos estaduais dos 31 que responderam à pesquisa haviam usado essa abordagem. Um segundo impulso para a privatização surgiu nos Estados Unidos na década de 1980. A privatização foi uma peça central dos esforços do governo Reagan para reduzir o tamanho do governo e equilibrar o orçamento. Um livro do ex-funcionário da Reagan Stuart Butler, Privatização dos gastos federais: uma estratégia para eliminar o déficit, fornece um ponto de apoio intelectual para os esforços conservadores para reduzir a folha de pagamento do governo federal e frear o crescimento dos gastos do governo. Butler argumenta que as empresas privadas reduzirão custos e melhorarão a qualidade em um esforço para obter lucros e competir por mais contratos governamentais. Os provedores governamentais, por outro lado, buscarão outros objetivos, como aumento do emprego ou melhores condições de trabalho para funcionários do governo — iniciativas que só resultam em custos mais altos, menor qualidade ou ambos. Mas o mais importante, afirma Butler, é que a privatização pode simplesmente reduzir o tamanho do governo. Menos funcionários públicos e menos pessoas apoiando um papel maior para o governo significam menos gastos no orçamento do país e na eficiência econômica geral. Os argumentos de Butler a favor da privatização encontram apoio na Reason Foundation, com sede na Califórnia, que vem defendendo a privatização de ativos públicos e serviços públicos desde o final dos anos 1970. Usando uma linguagem projetada para apertar o botão do contribuinte médio, a fundação afirma: “Se sua cidade não está aproveitando ao máximo a privatização, seu custo com o governo local pode ser de 30%. % a 50 % mais alto do que o necessário. Os custos dos governos estadual e federal também são maiores sem a privatização.” Para a Reason Foundation, os benefícios da privatização são claros e quase universais; parece não haver limites para o tipo de atividades governamentais que se beneficiariam com a privatização. Seu relatório anual, Privatização 1991, considera atividades de privatização de todos os tipos em todo o mundo, sempre com uma perspectiva uniformemente otimista. A mensagem é clara: a mudança de propriedade ou controle de mãos públicas para privadas necessariamente levará a serviços melhores e mais baratos para os cidadãos. Como afirma seu comunicado de imprensa: “Nenhum serviço está imune à privatização”. Isso pode parecer extremo, mas há uma experiência prática para apoiar sua afirmação ideológica. Nos Estados Unidos, uma impressionante variedade de cidades e governos locais tem feito uso efetivo da privatização para melhorar a eficiência, aumentar a concorrência e reduzir despesas. Considere o caso de Chicago. As equipes de reboque da cidade não conseguiam acompanhar os veículos abandonados que se espalhavam pelas ruas, então, em 1989, o governo da cidade recorreu a várias empresas do bairro. Os operadores do setor privado pagaram à cidade $ 25 por veículo, que depois vendiam para sucata. O que havia sido um esgotamento dos recursos de Chicago se transformou em um $ 1,2 milhão de bonança. Além disso, as equipes municipais foram liberadas para concentrar seus esforços no estacionamento ilegal no centro da cidade. Chicago também descobriu que a concorrência do setor privado poderia criar incentivos para que os gestores públicos fossem mais eficazes. Em 1990, as equipes de pavimentação de ruas da cidade de Chicago foram inspiradas a melhorar seu desempenho quando o governo municipal decidiu contratar empreiteiros privados para pavimentar bairros adjacentes. De acordo com o prefeito Richard M. Daley, os dois grupos de equipes começaram a competir “para ver quem poderia fazer o trabalho mais rápido e melhor”. É claro que todas as evidências não estão de um lado do debate sobre privatização. A expansão do setor privado em prisões, por exemplo, gerou considerável controvérsia. Como relata John Donahue em A decisão de privatização: fins públicos, meios privados, departamentos penitenciários em todos os estados, exceto alguns, contrataram empresas privadas para construir prisões. E mais de dois terços de todas as instalações para delinquentes juvenis são administradas de forma privada, embora a maioria seja sem fins lucrativos. Mas, nos últimos anos, várias grandes corporações buscaram estender o papel do setor privado ao encarceramento de criminosos adultos. Essa perspectiva de empresas privadas possuírem e operarem prisões para delinquentes adultos levanta questões de custos e concorrência. Como Donahue escreve em um relatório separado sobre prisões: “Mesmo que os empreendedores penitenciários de alguma forma consigam cortar os custos de encarceramento por meio de uma melhor gestão, é improvável que haja concorrência suficiente, em qualquer comunidade, para garantir que a economia de custos seja repassada aos contribuintes, especialmente após a consolidação de empreiteiros privados. De fato, operadores de prisões privadas insistem em contratos de longo prazo que os protejam da concorrência.” Muitas vezes, as promessas de privatização excedem amplamente seus resultados. Na Lei de Parceria de Treinamento Profissional (JTPA), por exemplo, o governo federal decidiu renunciar à maior parte da responsabilidade direta pelo treinamento profissional. Superficialmente, o JTPA parece um sucesso retumbante: dois terços dos estagiários adultos encontraram emprego e mais de 60 % dos jovens estagiários tiveram experiências positivas. Porém, as autoridades locais da JTPA e os prestadores de serviços de treinamento podem afetar seu desempenho medido ao selecionar os candidatos. O problema no sistema JTPA não é a propriedade privada, mas os controles e as medidas de desempenho dos proprietários privados. Com apenas medidas de desempenho de curto prazo e nenhum imperativo obrigatório de criar valor a longo prazo, as estatísticas da JTPA dão a impressão de que a privatização fez muito mais diferença para o emprego, os ganhos e a capacidade produtiva dos trabalhadores americanos do que realmente fez. Como observa Donahue: “É como se os médicos do Medicaid conhecessem uma população de pacientes com queixas que variam de tendinite a tumores cerebrais, fossem convidados a escolher dois ou três por cento para tratamento e, em seguida, fossem pagos com base em quantos ainda estavam respirando quando saíram do hospital”. Além dos problemas de concorrência e monitoramento insuficientes, há objeções mais amplas à defesa sem limites da privatização. Embora reconheça que a privatização pode fazer sentido por motivos econômicos, Paul Starr argumenta em seu artigo, “Os limites da privatização”, que a privatização nem sempre funcionará melhor. “'Melhor' não pode significar apenas o mais barato ou o mais eficiente”, escreve ele, “pois uma avaliação razoável das alternativas precisa pesar as preocupações de justiça, segurança e cidadania”. Starr também ataca a alegação de que a privatização leva a menos governo. Ele afirma que empresas privadas com fins lucrativos que atendem clientes públicos acharão do seu interesse fazer lobby pela expansão dos gastos públicos com não menos vigor do que seus antecessores do setor público. Em outras palavras, a privatização introduz um efeito de feedback no qual a influência sobre o governo agora vem da “classe ampliada de empreiteiros privados e outros fornecedores dependentes do dinheiro público”. Essa influência é especialmente perigosa se as empresas privadas retirarem apenas os serviços mais lucrativos, deixando as instituições públicas como prestadoras de serviços de último recurso para a população ou operações de maior custo. Não é difícil encontrar exemplos de influência indevida. De Michael Willrich Washington Monthly O artigo, “Departamento de Autoatendimento”, descreve práticas corruptas de contratação na administração da prefeita Marion Barry em Washington DC que levaram a várias investigações, julgamentos e condenações. Willrich afirma que Rasheeda Moore, ex-namorada de Barry, recebeu $ 180.000 contratos para administrar programas de verão para jovens. Em 1987, Alphonse Hill, vice-prefeito, foi condenado por dirigir $ 300.000 em contratos municipais com a firma de auditoria de um amigo. De forma mais geral, a falta de competição por contratos governamentais, na verdade, leva a custos mais altos e cria percepções de corrupção. UMA New York Times O relatório especial, “The Contract Game: How New York Loses”, fornece vários exemplos. O Departamento de Violações de Estacionamento da Cidade de Nova York contratou a American Management para ajudá-la a projetar um sistema para cobrar multas de estacionamento e registrar o pagamento. Como parte de sua consultoria, a American Management escreveu documentos técnicos que se tornaram a base para a especificação da licitação para construir e implementar o sistema. Em 1987, a cidade premiou o $ Um contrato de 11 milhões para construir e operar o sistema para a American Management, apesar das alegações de impropriedade de licitantes concorrentes. Uma auditoria da Controladoria do Estado de Nova York mostrou que a American Management havia perdido os prazos contratuais e que seu sistema havia cobrado milhões de dólares em multas aos nova-iorquinos que nem possuíam carros. A cidade esperava assumir a gestão do sistema em 1990, mas não conseguiu desenvolver a organização necessária. Os planos atuais prevêem a gestão da cidade em 1994. A American Management recebeu um $ Contrato de 10 milhões para operar o sistema até 1992. O New York Times relatório mostra que licitações não competitivas são comuns na cidade de Nova York. Nos anos fiscais de 1989 e 1990, 1.349 dos 22.418 contratos registrados pela Controladoria Municipal atraíram apenas propostas únicas; vários dos contratos de licitação única foram para projetos multimilionários. Milhares de outros contratos tiveram dois ou três licitantes, uma circunstância propícia a “alto custo, conluio e corrupção”. Mesmo na ausência de corrupção, no entanto, Starr argumenta que a privatização não deve ser considerada apenas em termos de eficiência econômica. Menos governo, ele afirma, não é necessariamente melhor; portanto, só porque a privatização pode reduzir o papel do governo na economia, ela não é necessariamente benéfica. O eleitor e o consumidor, argumenta Starr, também estão interessados no acesso, na participação da comunidade e na justiça distributiva: “A política democrática, ao contrário do mercado, é uma arena para articular, criticar e adaptar explicitamente as preferências; ela leva os participantes a defender interesses maiores do que os seus. A privatização diminui essa esfera pública — a esfera da informação pública, deliberação e responsabilidade. Esses são elementos da democracia cujo valor não é redutível à eficiência.” Embora seja claramente impossível dissociar a privatização das questões sociais e políticas mais amplas levantadas por Butler e Starr, parece lógico que as decisões de privatização podem e devem ser baseadas principalmente em análises pragmáticas sobre se os fins acordados podem ser melhor atendidos por fornecedores públicos ou privados. Os fins não precisam se limitar à eficiência; eles só precisam ser claramente especificados com antecedência. O artigo recente de John Vickers e George Yarrow, “Perspectivas econômicas sobre privatização”, usa a teoria econômica para mostrar que existem falhas endêmicas na propriedade privada e pública: a propriedade privada não está livre de seu próprio conjunto de problemas. Em resumo, a provisão pública sofre quando os gestores públicos realizam ações que não são do interesse dos cidadãos — por exemplo, o emprego de trabalhadores desnecessários ou o pagamento de salários exorbitantes. A provisão privada sofre quando os gerentes privados tomam medidas inconsistentes com o interesse público, por exemplo, realizando trabalhos de má qualidade em um esforço para aumentar os lucros ou negando serviços quando os custos são inesperadamente altos. Essas questões, que só agora estão começando a surgir no debate sobre a privatização, foram apresentadas aos gestores em outro contexto. Eles foram fundamentais para a onda de aquisições alavancadas no final dos anos 1980, o que mostrou que as empresas privadas também costumam sofrer com um comportamento gerencial inconsistente com os interesses dos acionistas. Artistas de aquisição como Carl Icahn viram os mesmos excessos nas corporações que muitas pessoas veem em entidades governamentais: altos salários, excesso de pessoal, baixa qualidade e uma agenda em desacordo com as metas dos acionistas. O monitoramento do desempenho gerencial precisa ocorrer em empresas públicas e privadas, e a falha em fazê-lo pode causar problemas, seja o empregador público ou privado. Controle gerencial e privatização No final da década de 1980, uma onda de aquisições de empresas públicas varreu o mundo anteriormente isolado das empresas de capital aberto, motivada em grande parte pela falha dos processos internos de monitoramento e controle dessas empresas. Essas aquisições fornecem uma analogia importante e útil à privatização. Em particular, a análise de Michael C. Jensen sobre essas aquisições deixa claro por que a privatização por si só é insuficiente para garantir que os provedores de serviços importantes atuem no interesse do público. Em seu artigo da HBR, “Eclipse of the Public Corporation”, Jensen argumenta que uma variedade de formas organizacionais inovadoras que reduzem o conflito entre os interesses dos proprietários e gerentes estão substituindo a empresa de capital aberto. O problema é que os gerentes de muitos setores, especialmente aqueles com pouco potencial de crescimento a longo prazo, desperdiçaram ativos da empresa em investimentos com pouco ou nenhum retorno. Os gerentes sempre não estão dispostos a devolver o excedente de caixa aos acionistas, preferindo mantê-lo por vários motivos: o excesso de caixa proporciona autonomia aos gerentes em relação ao mercado de capitais, reduzindo a necessidade de se submeter ao escrutínio de potenciais credores ou acionistas. E o excesso de caixa oferece aos gerentes a oportunidade de aumentar o tamanho das empresas que administram, por meio da expansão ou diversificação da capacidade. Essa falta de vontade de entregar dinheiro aos acionistas não se limita a algumas empresas. Jensen relata que, em 1988, as 1.000 maiores empresas públicas (classificadas em termos de vendas) geraram um fluxo de caixa total de $ 1,6 trilhão. Menos de 10 % desses recursos foram distribuídos aos acionistas como dividendos ou recompra de ações. Os gestores privados, ao que parece, são vulneráveis às mesmas reivindicações cobradas contra agências governamentais. Para monitorar essas tendências por parte dos gerentes de empresas públicas, Jensen identifica três forças: mercados de produtos, conselho de administração e mercados de capitais. Os dois primeiros, diz Jensen, estão ficando aquém. Até mesmo o ataque da concorrência internacional foi insuficiente para evitar que os gerentes desperdiçassem ativos valiosos. Além disso, os conselhos de administração, compostos principalmente por pessoas de fora selecionadas pela administração que não têm uma grande participação financeira no desempenho da empresa, geralmente não querem ou não conseguem impedir iniciativas gerenciais que não aumentem o valor para os acionistas. Em resumo, os gerentes conseguiram fazer investimentos que não maximizam o valor para os acionistas porque os processos considerados disciplinadores de seu comportamento não funcionam mais com eficácia. Nos últimos anos, coube ao mercado de capitais assumir o papel de monitor. Jensen escreve: “A ausência de um monitoramento efetivo levou a ineficiências tão grandes que a nova geração de investidores ativos surgiu para capturar o valor perdido... De fato, o fato de que os prêmios de aquisição e LBO têm uma média de 50% % acima do preço de mercado ilustra quanto valor os gerentes de empresas públicas podem destruir antes de enfrentarem uma séria ameaça de perturbação.” A privatização de ativos e serviços do governo tem potencial semelhante. Mas deve ficar claro a partir da constatação de Jensen que a propriedade privada por si só não é suficiente para fazer a diferença. A questão principal é como os gestores privados se comportam e quais mecanismos existirão para monitorar suas ações. É significativo que as empresas especializadas em LBOs tenham características organizacionais que diferem dramaticamente das corporações que adquirem. Esses critérios-chave, em vez da simples categoria de propriedade, explicam a diferença de desempenho e evitam o desperdício de recursos perpetuado pela administração anterior. 1. Os incentivos gerenciais estão intimamente ligados ao desempenho. Existem limites superiores mais altos, os bônus estão vinculados a medidas de desempenho claramente identificadas, como fluxo de caixa e aposentadoria de dívidas, e os gerentes têm participações acionárias significativas. 2. A organização é mais descentralizada, pois incentivos e propriedade substituem a supervisão direta da sede. 3. Os gerentes têm obrigações bem definidas com os detentores de dívidas e ações. Os pagamentos da dívida forçam a distribuição do fluxo de caixa, e o dinheiro não pode ser transferido para divisões de subsídios cruzados. As empresas da LBO, em suma, diferem radicalmente da maioria das empresas públicas; foi a instalação dessas mudanças que criou o valor associado à “reprivatização”. Se essas mudanças organizacionais não tivessem sido claras para o mercado de capitais, os preços das ações das empresas-alvo não teriam aumentado como consequência da atividade de aquisição. Monopólio versus concorrência Como as aquisições de empresas públicas, a privatização de ativos ou serviços governamentais é uma mudança organizacional radical. O público busca valor monetário e não monetário, incluindo igualdade de acesso aos serviços, adesão aos padrões de desempenho e falta de corrupção. As metas do público para a coleta privada de lixo, por exemplo, podem incluir atender a todos os membros da comunidade (não importa quão inconvenientemente localizada) a um custo igual, descartar o lixo de forma ambientalmente correta e realizar licitações honestas com as autoridades municipais. Mas para que essas metas sejam cumpridas, a privatização terá que aprender a mesma lição ensinada por LBOs bem-sucedidos: os gerentes devem ter incentivos efetivos para agir em nome dos proprietários. A aplicação de suas lições à privatização ajudará a resolver o conflito entre os fornecedores públicos e privados e a identificar casos em que a provisão pública contínua faz sentido. O principal critério é fácil de especificar: a privatização funcionará melhor quando os gestores privados considerarem que é do seu interesse servir ao interesse público. Para que isso ocorra, o governo deve definir o interesse público de forma que os provedores privados possam entendê-lo e contratá-lo. A melhor forma de incentivar esse alinhamento entre o setor privado e o interesse público é por meio da competição entre potenciais fornecedores, que podem incluir entidades governamentais. Os competidores se encarregarão de responder aos desejos expressos pelos cidadãos. A experiência da cidade de Phoenix com a coleta de lixo, descrita por David Osborne e Ted Gaebler em seu próximo livro, Reinventando o governo, ilustra o papel crucial desempenhado pela concorrência. Em 1978, o prefeito anunciou que a cidade entregaria a coleta de lixo a empresas privadas. O diretor de Obras Públicas insistiu que seu departamento pudesse licitar contra as empresas privadas, embora a cidade tenha prometido não demitir nenhum funcionário de Obras Públicas deslocado como resultado da contratação. Depois de perder em quatro oportunidades sucessivas de licitação, em 1984, funcionários de Obras Públicas introduziram uma série de inovações que resultaram em custos bem abaixo dos de empresas privadas; e o departamento de Obras Públicas ganhou um contrato de sete anos para o maior distrito da cidade. Em 1988, a Public Works havia recuperado todos os cinco contratos distritais. A lição central dessa experiência, diz Jim Flanagan, auditor municipal de Phoenix, é que a distinção importante não é pública versus privada — é monopólio versus concorrência. A competição é o primeiro fator para ajudar na privatização; um segundo, também aprendido com os LBOs, está vinculando a remuneração dos gerentes privados diretamente ao alcance de metas mutuamente reconhecidas que representam o interesse público, metas que podem incluir uma variedade de critérios, como os que Starr associa ao papel tradicional do governo. Osborne e Gaebler descrevem o extenso conjunto de medidas de desempenho usadas em Sunnyvale, Califórnia. Os gestores municipais são avaliados com base em medidas de serviço que incluem a qualidade das superfícies das estradas, a taxa de criminalidade e os gastos policiais per capita, o número de dias em que a qualidade do ar viola os padrões de ozônio e o número de cidadãos abaixo da linha da pobreza. Os gerentes departamentais que excedem seus “objetivos de serviço” recebem bônus anuais que podem chegar a 10% de seu salário. Há outra razão pela qual metas e medidas de desempenho são elementos críticos para fazer a privatização funcionar: o fracasso em obrigar os gerentes privados a obter resultados acordados pode ser muito caro. Em 1963, o presidente Kennedy estabeleceu Centros Comunitários de Saúde Mental para atender doentes mentais fora de grandes ambientes institucionais. Osborne e Gaebler relatam que o Instituto Nacional de Saúde Mental doou milhões de dólares a empresas privadas para construir e equipar os centros, mas não estabeleceu nenhum processo de monitoramento para rastrear os resultados. Uma investigação do Departamento de Contabilidade do Governo no final dos anos 1980 revelou que muitos centros haviam se convertido para o status de fins lucrativos e atendiam apenas aqueles que podiam pagar. Outros forneceram psicoterapia a pacientes sem doenças mentais graves. Enquanto isso, escrevem Osborne e Gaebler: “Talvez um milhão de americanos com doenças mentais tenham vagado pelas ruas dormindo em caixas de papelão ou abrigos para desabrigados”. Privatização pragmática Como esses e inúmeros outros exemplos deixam claro, existe uma maneira pragmática de ver a privatização. É uma flecha na aljava do governo, mas é simplesmente o ponto de partida errado para uma discussão mais ampla sobre o papel do governo. A propriedade de um bem ou serviço, seja ele público ou privado, é muito menos importante do que a dinâmica do mercado ou da instituição que o produz. Surpreendentemente, essas questões de controle gerencial surgiram pela primeira vez na Europa Oriental. A questão é menos o que privatizar do que como privatizar. E os novos governos percebem que um esquema de privatização é tão eficiente quanto politicamente palatável. Na Polônia, o método recentemente adotado para privatizar o enorme setor industrial estatal envolve a emissão de ações de empresas recém-privatizadas e a colocação de todas as ações de muitas empresas em um fundo mútuo. Vários fundos mútuos então controlariam as ações de todas as empresas. Os cidadãos receberiam ações dos fundos mútuos que não seriam negociáveis por, digamos, um ano. Esse plano é atraente porque fornece acesso igual à propriedade de ativos estatais e oferece aos cidadãos diversificação contra o enorme risco de deter ações em qualquer uma ou duas empresas. A deficiência do plano está na falta de mecanismos de controle. Os gestores de fundos devem monitorar o desempenho de muitas empresas cujos problemas de transição são enormes. Ao mesmo tempo, não há incentivos explícitos (além de reputação e patriotismo) para garantir que os gestores de fundos ajam no interesse dos acionistas. A proibição de curto prazo da negociação de ações entre fundos mútuos protege ainda mais os gerentes da disciplina imediata dos mercados financeiros. Embora esses problemas pareçam fáceis de prever, eles só surgiram recentemente na Polônia, quando políticos e economistas começaram a trabalhar nos detalhes do programa de privatização. Se a experiência da LBO ensina alguma coisa, é que o foco do debate sobre privatização deve estar na natureza das mudanças organizacionais, não em um amplo debate ideológico sobre o papel e a eficácia do governo. A substituição da gestão pública pela privada não serve e, por si só, serve ao bem público, assim como a propriedade privada por si só não foi suficiente para maximizar o valor para os acionistas de muitas grandes corporações. A responsabilidade e a consonância com os interesses do público devem ser as luzes orientadoras. Eles serão encontrados onde a concorrência e os mecanismos organizacionais garantem que os gerentes façam o que nós, os proprietários, queremos que eles façam.

A privatização serve ao interesse público?

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