¿La privatización sirve al interés público?

Durante décadas antes de la década de 1980, los gobiernos de todo el mundo aumentaron el alcance y la magnitud de sus actividades y asumieron una variedad de tareas que el sector privado había realizado anteriormente. En los Estados Unidos, el gobierno federal construyó autopistas y represas, llevó a cabo investigaciones, aumentó su autoridad reguladora en un horizonte de actividades cada vez mayor y donó dinero a los gobiernos estatales y locales para apoyar funciones que iban desde la educación hasta la construcción de carreteras. En Europa occidental y América Latina, los gobiernos nacionalizaron empresas, industrias enteras, bancos y sistemas de salud, y en Europa del Este, los regímenes comunistas se esforzaron por eliminar por completo el sector privado. Luego, en la década de 1980, la expansión del sector público comenzó a cambiar en muchas partes del mundo. En los Estados Unidos, el gobierno de Reagan emitió nuevas órdenes de marcha: «No se quede ahí, deshaga algo». Un principio central de la «ruina» ha sido la privatización de los activos y servicios del gobierno. Según los partidarios de la privatización, este cambio de la gestión pública a la privada es tan profundo que se traducirá en una gama de mejoras significativas: aumentar la eficiencia y la calidad de las actividades gubernamentales restantes, reducir los impuestos y reducir el tamaño del gobierno. En las funciones que se privatizan, el comportamiento con fines de lucro de los nuevos directivos del sector privado sin duda se traducirá en una reducción de costes y en una mayor atención a la satisfacción de los clientes. Esta nueva fe en la privatización se ha extendido hasta convertirse en el fenómeno económico mundial de la década de 1990. En todo el mundo, los gobiernos están cediendo a los administradores privados el control de todo, desde las empresas eléctricas hasta las prisiones, desde los ferrocarriles hasta la educación. A finales de la década de 1980, las ventas de las empresas estatales en todo el mundo habían alcanzado un total de más de $ 185 mil millones, sin señales de desaceleración. Solo en 1990, los gobiernos del mundo se vendieron $ 25 000 millones en empresas estatales, y los continentes compiten por ver quién puede hacerse con el título de privatización. La mayor venta individual se produjo en Gran Bretaña, donde los inversores pagaron más $ 10 000 millones para 12 compañías eléctricas regionales. Nueva Zelanda vendió más de 7 empresas estatales, incluidas la empresa de telecomunicaciones y la imprenta del gobierno, por un precio que superó $ 3 mil millones. Los países en desarrollo se han subido rápidamente al tren de la privatización, a veces por una cuestión de ideología política y económica, otras veces simplemente para recaudar ingresos. Argentina, por ejemplo, lanzó un importante programa de privatización que incluía la venta de su monopolio telefónico, su aerolínea nacional y su empresa petroquímica por más de $ 2.100 millones. Los agresivos esfuerzos de México para reducir el tamaño y los costes operativos del sector público se han traducido en ingresos de $ 2.4 mil millones. Durante la próxima década, es probable que la privatización también ocupe un lugar prioritario en la agenda económica de los países recién liberados de Europa del Este. Checoslovaquia, Hungría y Polonia se han comprometido con la privatización y están trabajando en los detalles legales. El cambio más amplio hasta ahora se ha producido en lo que era la República Democrática Alemana. Solo en 1990, la Treuhandanstalt, el organismo fiduciario público encargado por el gobierno alemán de la tarea de la privatización, organizó la venta de más de 300 empresas durante aproximadamente $ 1.300 millones. La agencia todavía tiene más de 5000 empresas en sus libros, todas en busca de compradores. Tras la migración por todo el mundo, la privatización también ha cambiado de sede en los Estados Unidos, del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. Más de 11 estados utilizan ahora centros correccionales construidos y gestionados de forma privada; otros planean privatizar las carreteras. A nivel local, las comunidades recurren a operadores privados para gestionar sus flotas de vehículos, gestionar las instalaciones deportivas y recreativas y ofrecer un servicio de transporte. En los últimos años, cada vez más gobiernos estatales y locales han adoptado la privatización como una forma de equilibrar sus presupuestos y, al mismo tiempo, mantener niveles de servicios al menos tolerables. Este crecimiento de la privatización, por supuesto, no ha quedado sin oposición. Los críticos de la privatización generalizada sostienen que la propiedad privada no se traduce necesariamente en una mejora de la eficiencia. Y lo que es más importante, sostienen, es que los directivos del sector privado pueden no tener reparos en adoptar estrategias con fines de lucro o prácticas corporativas que hagan que los servicios esenciales sean inasequibles o no estén disponibles para grandes segmentos de la población. Una operación con fines de lucro no puede, por ejemplo, optar por prestar atención médica a los indigentes o extender la educación a los niños pobres o con problemas de aprendizaje. Es muy probable que los esfuerzos por rentabilizar esas actividades signifiquen la reintroducción de la intervención del gobierno, después de los hechos. El resultado puede ser menos atractivo que si el gobierno simplemente hubiera seguido prestando los servicios en primer lugar. Los documentos de privatización La promesa de la privatización: un desafío para la política exterior estadounidense, editado por Raymond Vernon (Nueva York, Nueva York: Council on Foreign Relations, 1988). «La privatización en los Estados Unidos: una encuesta de opinión realizada a los gobiernos municipales y de los condados sobre su uso de la privatización y sus necesidades de infraestructura», Touche Ross (1987). «La privatización de los gobiernos estatales en los Estados Unidos: una encuesta de opinión entre los gobiernos estatales sobre su uso de la privatización», de Touche Ross (1989). Privatizar el gasto federal: una estrategia para eliminar el déficit, Stuart Butler (Nueva York, Nueva York: Universe Books, 1985). Privatización de 1991, Quinto informe anual sobre la privatización (Santa Mónica, California: Reason Foundation). La decisión de privatización: fines públicos, medios privados, John Donahue (Nueva York, Nueva York: Basic Books, 1989). «Los límites de la privatización», Paul Starr (Washington, D.C.: Instituto de Política Económica, 1987). «Departamento de Autoservicios», Michael Willrich(Washington Monthly, octubre de 1990). «Sin ofertas competitivas, Nueva York paga el precio», Dean Baquet y Martin Gottlieb (parte de un informe especial, «El juego de los contratos: cómo pierde Nueva York» New York Times, 19 de febrero de 1991). «Perspectivas económicas de la privatización», John Vickers y George Yarrow(Revista de perspectivas económicas, Primavera de 1991). «El eclipse de la corporación pública», Michael Jensen(Harvard Business Review, Septiembre-octubre de 1989). Reinventar el gobierno, David Osborne y Ted Gaebler (Reading, Massachusetts: Addison-Wesley, de próxima publicación en 1992). Lo que prevalece en el debate sobre la privatización ha sido un desacuerdo sobre el papel adecuado del gobierno en la economía capitalista. Los defensores ven al gobierno como un lastre innecesario y costoso para un sistema que, por lo demás, sería eficiente; los críticos ven al gobierno como un actor crucial en un sistema en el que la eficiencia solo puede ser uno de muchos objetivos. Hay una tercera perspectiva: la cuestión no es simplemente si la propiedad es privada o pública. Más bien, la pregunta clave es en qué condiciones será más probable que los directivos actúen en aras del interés público. El debate sobre la privatización debe verse en un contexto más amplio y reformularse más en términos de la reciente discusión que se ha extendido en el sector privado sobre las fusiones y adquisiciones. Al igual que la cuestión de las fusiones y adquisiciones, la privatización implica el desplazamiento de un grupo de directores a los que los accionistas han confiado (los ciudadanos) por otro grupo de directores que pueden responder ante un grupo de accionistas muy diferente. La ola de fusiones y adquisiciones que sacudió a la comunidad empresarial estadounidense a finales de la década de 1980 fue una clara demostración de que la propiedad privada por sí sola no basta para garantizar que los directivos actúen invariablemente en beneficio de los accionistas. El fuerte aumento del valor accionarial generado por la mayoría de las absorciones se debió a la previsión del mercado de mejoras en la eficiencia, el servicio de atención al cliente y la eficacia general de la dirección, ganancias que podrían provenir, por ejemplo, de la eliminación de personal innecesario, el cese de actividades no rentables y la mejora de los incentivos para que los directivos maximicen el valor para los accionistas. En otras palabras, los beneficios de las absorciones se debieron a la eliminación anticipada de las prácticas gerenciales que se pensaba que caracterizaban a la dirección del sector público. Las lecciones de esta experiencia se aplican directamente al debate sobre la privatización: lo que más importa es la responsabilidad de la dirección ante el interés público, no la forma de propiedad. Recentrar el debate para analizar el impacto de la privatización en el control de la dirección aleja el debate del terreno ideológico de lo privado contra lo público y pasa a un terreno más pragmático del comportamiento y la responsabilidad de los directivos. En ese contexto, los pros y los contras de la privatización pueden compararse con los estándares de una buena gestión, independientemente de la propiedad. Lo que surge son tres conclusiones: 1. Ni los directivos públicos ni los privados actuarán siempre en beneficio de sus accionistas. La privatización solo será efectiva si los administradores privados tienen incentivos para actuar en aras del interés público, lo que incluye, entre otros, la eficiencia. 2. Los beneficios y el interés público se superponen mejor cuando el servicio o activo privatizado se encuentra en un mercado competitivo. Se necesita la competencia de otras empresas para disciplinar el comportamiento de los directivos. 3. Cuando no se cumplan estas condiciones, es probable que sea necesaria una participación gubernamental continua. La simple transferencia de la propiedad de manos públicas a privadas no necesariamente reducirá el coste ni mejorará la calidad de los servicios. El debate sobre la privatización La privatización, tal como ha surgido en el debate público, no es una propuesta económica clara y absoluta. Más bien cubre una amplia gama de actividades diferentes, todas las cuales implican una transferencia del suministro de bienes y servicios del sector público al privado. Por ejemplo, la privatización cubre la venta de activos públicos a propietarios privados, el simple cese de los programas gubernamentales, la subcontratación de los servicios que antes prestaban las organizaciones estatales a productores privados y la entrada de productores privados en mercados que antes eran monopolios públicos. La privatización también significa cosas diferentes en diferentes partes del mundo, donde tanto los fundamentos de la economía como el propósito que persigue la privatización pueden diferir. Un informe sobre la privatización aparece en Raymond Vernon La promesa de la privatización, un análisis comparativo de todo tipo de actividades de privatización internacional. Según las cifras de Vernon, a finales de la década de 1980, el crecimiento de las empresas estatales en África, Asia, América Latina y Europa occidental había generado un sector estatal no financiero, que representaba una media del 10 % del producto interno bruto, con participaciones mucho más altas en Francia, Italia, Nueva Zelanda y otros lugares. En muchos países en desarrollo, las empresas estatales operaban con déficits sustanciales y eran responsables de hasta la mitad de toda la deuda nacional pendiente. En muchos casos, dice Vernon, la privatización en estos países se debió únicamente a la lamentable situación financiera del sector público. A medida que las condiciones empeoraron a principios de la década de 1980 y los mercados crediticios se endurecieron significativamente, estos gobiernos vendieron activos públicos para recaudar efectivo. Al contrario de lo que afirman los escépticos de que los gobiernos no venderán a los ganadores ni pueden vender a los perdedores, los gobiernos vendieron muchos activos preciados en la década de 1980. El ejemplo más notable está en el Reino Unido, donde en 1987, el gobierno de Thatcher había perdido más de $ 20 000 millones en activos estatales, incluidos British Airways, British Telecom y British Gas. Las ventas también ascendieron a miles de millones de dólares en Francia e Italia, y muchos países menos desarrollados vendieron una gran parte de sus participaciones en empresas públicas. La historia en los Estados Unidos ha sido un poco diferente, en gran parte porque el gobierno de los Estados Unidos nunca ha tenido tantos activos que privatizar. Compare, por ejemplo, la concentración del empleo en el sector público en otros países con la de los Estados Unidos. A finales de la década de 1970, casi 7 % de los empleados de otras economías de mercado desarrolladas trabajaban en empresas de propiedad estatal; la cifra comparable en los Estados Unidos era inferior al 2 % . A diferencia de otros países industrializados, donde muchos de los servicios públicos e industrias básicas son de propiedad estatal y, por lo tanto, son objetivos listos para la privatización, en los Estados Unidos, las industrias de las telecomunicaciones, el ferrocarril, la generación y transmisión de energía eléctrica, la distribución de gas, el petróleo, el carbón y el acero son de propiedad total o casi en su totalidad de propiedad privada. Si hay un fenómeno de privatización similar en los Estados Unidos al que describe Vernon en los países en desarrollo, es en los gobiernos estatales y locales, donde las condiciones financieras de los últimos años han alcanzado proporciones de crisis. Los déficits presupuestarios han llevado a los administradores a considerar la privatización como una forma de evitar el aumento de los impuestos o los grandes recortes en los servicios. Las encuestas de Touche Ross a los contralores estatales en 1989 y a los administradores municipales y ejecutivos de los condados en 1987 muestran que la gran mayoría de los gobiernos estatales y locales subcontratan algunos servicios a proveedores privados. La motivación más citada para subcontratar era ahorrar costes operativos; los resultados de las encuestas realizadas por los administradores municipales y del condado sugieren que, en casi todos los casos, se lograron algunos ahorros de costes. La segunda razón más citada para subcontratar fue para resolver los problemas laborales con los empleados del gobierno sindicalizados. Las ventas de activos, por otro lado, eran poco frecuentes: solo 5 gobiernos estatales de los 31 que respondieron a la encuesta habían utilizado ese enfoque. En la década de 1980 surgió un segundo impulso a la privatización en los Estados Unidos. La privatización fue una pieza central de los esfuerzos de la administración Reagan para reducir el tamaño del gobierno y equilibrar el presupuesto. Un libro de Stuart Butler, exempleado de Reagan, Privatizar el gasto federal: una estrategia para eliminar el déficit, proporciona un punto de encuentro intelectual para los esfuerzos conservadores por reducir la nómina del gobierno federal y frenar el crecimiento del gasto público. Butler sostiene que las empresas privadas reducirán los costes y mejorarán la calidad en un esfuerzo por obtener beneficios y competir por más contratos gubernamentales. Los proveedores del gobierno, por otro lado, perseguirán otros objetivos, como aumentar el empleo o mejorar las condiciones laborales de los empleados del gobierno, iniciativas que solo se traducen en costes más altos, peor calidad o ambas cosas. Pero lo más importante, sostiene Butler, es que la privatización simplemente puede reducir el tamaño del gobierno. Menos trabajadores del gobierno y menos personas que apoyen un papel más importante para el gobierno significan una menor carga para el presupuesto nacional y la eficiencia económica general. Los argumentos de Butler a favor de la privatización encuentran oídos comprensivos en la Fundación Reason, con sede en California, que ha estado abogando por la privatización de los activos públicos y los servicios públicos desde finales de la década de 1970. Utilizando un lenguaje diseñado para pulsar el botón candente del contribuyente medio, la fundación afirma: «Si su ciudad no aprovecha al máximo la privatización, el coste del gobierno local puede ser del 30% % a 50 % más alto de lo necesario. Los costes de los gobiernos estatal y federal también son mayores sin la privatización». Para la Fundación Reason, los beneficios de la privatización son claros y casi universales; parece que no hay límites para el tipo de actividades gubernamentales que se beneficiarían de la privatización. Su informe anual, Privatización de 1991, considera las actividades de privatización de todo tipo en todo el mundo, siempre con una perspectiva uniformemente optimista. El mensaje es claro: el cambio de la propiedad o el control de manos públicas a manos privadas necesariamente conducirá a servicios mejores y más baratos para los ciudadanos. Como dice su comunicado de prensa: «Ningún servicio es inmune a la privatización». Puede que esto suene extremo, pero hay una experiencia práctica que respalda su afirmación de origen ideológico. En los Estados Unidos, una impresionante variedad de ciudades y gobiernos locales han hecho un uso efectivo de la privatización para mejorar la eficiencia, aumentar la competencia y reducir los gastos. Pensemos en el caso de Chicago. Los equipos de remolque de la ciudad no podían seguir el ritmo de los vehículos abandonados que salpicaban las calles, por lo que en 1989, el gobierno municipal recurrió a varias empresas vecinales. Los operadores del sector privado pagaron a la ciudad $ 25 por vehículo, que luego vendían como chatarra. Lo que había sido una pérdida de recursos para Chicago se convirtió en $ 1,2 millones de bonanza. Además, se liberó a las cuadrillas municipales para que centraran sus esfuerzos en el aparcamiento ilegal en el centro. Chicago también descubrió que la competencia del sector privado podría crear incentivos para que los administradores públicos fueran más eficaces. En 1990, los equipos municipales de pavimentación de calles de Chicago se inspiraron para mejorar su rendimiento cuando el gobierno municipal decidió contratar a contratistas privados para pavimentar los barrios adyacentes. Según el alcalde Richard M. Daley, ambos grupos de equipos empezaron a competir «para ver quién podía hacer el trabajo más rápido y mejor». Por supuesto, no todas las pruebas están de un lado del debate sobre la privatización. La expansión del sector privado a las prisiones, por ejemplo, ha generado una controversia considerable. Como informa John Donahue en La decisión de privatización: fines públicos, medios privados, los departamentos penitenciarios de todos los estados, excepto unos pocos, han contratado a empresas privadas para construir prisiones. Y más de dos tercios de todos los centros para delincuentes juveniles son de gestión privada, aunque la mayoría son sin fines de lucro. Sin embargo, en los últimos años, varias grandes empresas han intentado extender el papel del sector privado al encarcelamiento de delincuentes adultos. La perspectiva de que las empresas privadas sean propietarias y gestionen prisiones para delincuentes adultos plantea cuestiones de costes y competencia. Como escribe Donahue en otro informe sobre las prisiones: «Incluso si los emprendedores penitenciarios logran de alguna manera reducir los costos de encarcelamiento mediante una mejor gestión, es poco probable que haya suficiente competencia, en una comunidad determinada, como para garantizar que los ahorros de costes se repercutan en los contribuyentes, especialmente después de que los contratistas privados se hayan afianzado. De hecho, los operadores de prisiones privadas insisten en contratos a largo plazo que los protegen de la competencia». A menudo, las promesas de la privatización superan con creces sus resultados. En la Ley de asociaciones de formación laboral (JTPA), por ejemplo, el gobierno federal decidió renunciar a la responsabilidad más directa de la formación laboral. A primera vista, la JTPA parece un éxito rotundo: dos tercios de los adultos en prácticas encontraron trabajo y más de 60 % de los jóvenes en prácticas tuvieron experiencias positivas. Sin embargo, los funcionarios locales de la JTPA y los contratistas de formación pueden afectar su desempeño medido mediante la selección de los candidatos. El problema del sistema JTPA no es la propiedad privada, sino los controles y las medidas del desempeño de los propietarios privados. Con solo medidas del desempeño a corto plazo y sin el imperativo impuesto de crear valor a largo plazo, las estadísticas de la JTPA dan la impresión de que la privatización ha supuesto una diferencia mucho mayor para el empleo, los ingresos y la capacidad productiva de los trabajadores estadounidenses de la que realmente lo ha hecho. Como señala Donahue: «Es como si a los médicos de Medicaid se les presentara una población de pacientes con afecciones que iban desde tendinitis hasta tumores cerebrales, se les pidiera que eligieran el dos o el tres por ciento para el tratamiento y, luego, se les pagara en función del número de pacientes que seguían respirando cuando salieron del hospital». Además de los problemas de la competencia y la supervisión insuficientes, hay objeciones más amplias a la defensa sin restricciones de la privatización. Si bien reconoce que la privatización puede tener sentido desde el punto de vista económico, Paul Starr sostiene en su artículo «Los límites de la privatización» que la privatización no siempre funciona mejor. «'Mejor' no puede significar solo la más barata o la más eficiente», escribe, «ya que una valoración razonable de las alternativas debe sopesar las preocupaciones de la justicia, la seguridad y la ciudadanía». Starr también ataca la afirmación de que la privatización conduce a una menor cantidad de gobierno. Sostiene que las empresas privadas con fines de lucro que prestan servicios a clientes públicos descubrirán que les interesa presionar a favor de la expansión del gasto público con no menos vigor que sus predecesoras en el sector público. En otras palabras, la privatización introduce un efecto de retroalimentación en el que la influencia en el gobierno proviene ahora de la «clase ampliada de contratistas privados y otros proveedores que dependen del dinero público». Esta influencia es especialmente peligrosa si las empresas privadas se quedan solo con los servicios más lucrativos y dejan a las instituciones públicas como proveedores de servicios de último recurso para la población o las operaciones con mayores costes. No es difícil encontrar ejemplos de influencia indebida. De Michael Willrich Washington Monthly El artículo, «Departamento de Autoservicios», describe las prácticas de contratación corruptas en la administración de la alcaldesa Marion Barry en Washington D.C., que dieron lugar a varias investigaciones, juicios y condenas. Willrich afirma que Rasheeda Moore, la exnovia de Barry, recibió $ Contratos por valor de 180 000 libras para organizar programas de verano para jóvenes. En 1987, Alphonse Hill, vicealcalde, fue declarado culpable de conducir $ 300 000 en contratos municipales con la firma de auditoría de un amigo. De manera más general, la falta de competencia por los contratos del gobierno en realidad conlleva un aumento de los costes y crea una percepción de corrupción. UN New York Times el informe especial, «The Contract Game: How New York Loses», ofrece varios ejemplos. La Oficina de Infracciones de Estacionamiento de la ciudad de Nueva York contrató a American Management para que la ayudara a diseñar un sistema de facturación de las multas de estacionamiento y registrar los pagos. Como parte de su consultoría, American Management redactó documentos técnicos que se convirtieron en la base de las especificaciones de las ofertas para crear e implementar el sistema. En 1987, la ciudad otorgó el $ Contrato de 11 millones de dólares para construir y ejecutar el sistema a American Management, a pesar de las afirmaciones de impropiedad de los postores de la competencia. Una auditoría realizada por el Contralor del Estado de Nueva York mostró que American Management había incumplido los plazos de los contratos y que su sistema había facturado millones de dólares en multas a los neoyorquinos que ni siquiera eran propietarios de automóviles. La ciudad esperaba hacerse cargo de la gestión del sistema en 1990, pero no ha podido desarrollar la organización necesaria. Los planes actuales anticipan la administración de la ciudad en 1994. American Management ha recibido un $ Contrato de 10 millones para hacer funcionar el sistema hasta 1992. El New York Times el informe muestra que las ofertas no competitivas son habituales en la ciudad de Nueva York. En los años fiscales 1989 y 1990, 1349 de los 22.418 contratos registrados por la Oficina del Contralor Municipal solo atrajeron ofertas únicas; varios de los contratos de oferta única eran para proyectos multimillonarios. Otros miles de contratos tenían dos o tres postores, una circunstancia que conducía a «altos costes, colusión y corrupción». Sin embargo, incluso en ausencia de corrupción, Starr sostiene que la privatización no debe considerarse únicamente en términos de eficiencia económica. Afirma que tener menos gobierno no es necesariamente mejor; por lo tanto, el hecho de que la privatización pueda reducir el papel del gobierno en la economía, no es necesariamente beneficiosa. El votante y el consumidor, sostiene Starr, también están interesados en el acceso, la participación de la comunidad y la justicia distributiva: «La política democrática, a diferencia del mercado, es un ámbito para articular, criticar y adaptar las preferencias de forma explícita; empuja a los participantes a defender intereses más amplios que los suyos. La privatización reduce esta esfera pública, la esfera de la información pública, la deliberación y la rendición de cuentas. Son elementos de la democracia cuyo valor no se puede reducir a la eficiencia». Si bien es claramente imposible disociar la privatización de las cuestiones sociales y políticas más amplias planteadas por Butler y Starr, parece lógico que las decisiones de privatización puedan y deban basarse principalmente en análisis pragmáticos sobre si los proveedores públicos o privados pueden cumplir mejor los fines acordados. Los fines no tienen por qué limitarse a la eficiencia; solo es necesario especificarlos claramente con antelación. El reciente artículo de John Vickers y George Yarrow, «Perspectivas económicas de la privatización», utiliza la teoría económica para demostrar que hay defectos endémicos tanto en la propiedad pública como en la privada: la propiedad privada no está exenta de sus propios problemas. En resumen, la prestación pública se ve afectada cuando los administradores públicos toman medidas que no redundan en beneficio de los ciudadanos, por ejemplo, el empleo de trabajadores innecesarios o el pago de salarios exorbitantes. La prestación privada se ve afectada cuando los gestores privados toman medidas incompatibles con el interés público, por ejemplo, realizan un trabajo de mala calidad en un esfuerzo por aumentar las ganancias o se niegan a prestar el servicio cuando los costes son inesperadamente altos. Estos temas, que recién ahora están empezando a surgir en el debate sobre la privatización, se han presentado a los directivos en otro contexto. Fueron fundamentales en la ola de compras apalancadas de finales de la década de 1980, que demostraron que las empresas privadas también suelen sufrir un comportamiento directivo incompatible con los intereses de los accionistas. Los artistas de las adquisiciones, como Carl Icahn, vieron los mismos excesos en las empresas que mucha gente ve en las entidades gubernamentales: salarios altos, exceso de personal, mala calidad y una agenda que estaba en desacuerdo con los objetivos de los accionistas. La supervisión del desempeño de la dirección tiene que realizarse tanto en las empresas públicas como en las privadas, y el no hacerlo puede causar problemas tanto si el empleador es público como privado. Control de gestión y privatización A finales de la década de 1980, una ola de compras de empresas públicas se extendió por el antes aislado mundo de las empresas que cotizan en bolsa, provocadas en gran parte por el fracaso de los procesos internos de supervisión y control de estas empresas. Estas compras ofrecen una analogía importante y útil con la privatización. En particular, el análisis de Michael C. Jensen sobre estas compras deja claro por qué la privatización por sí sola no basta para garantizar que los proveedores de servicios importantes actúen en aras del interés público. En su artículo de HBR, «El eclipse de la corporación pública», Jensen sostiene que una variedad de formas organizativas innovadoras que reducen el conflicto entre los intereses de los propietarios y los gerentes están sustituyendo a la corporación que cotiza en bolsa. El problema ha sido que los directivos de muchos sectores, especialmente aquellos con poco potencial de crecimiento a largo plazo, han desperdiciado los activos de la empresa en inversiones con una rentabilidad exigua, si es que la hay. Los directivos siempre se han mostrado reacios a devolver el superávit de caja a sus accionistas y han preferido conservarlo por varias razones: el exceso de caja proporciona a los gestores autonomía con respecto a los mercados de capitales, lo que reduce su necesidad de someterse al escrutinio de los posibles acreedores o accionistas. Y el exceso de efectivo brinda a los gerentes la oportunidad de aumentar el tamaño de las empresas que dirigen, mediante la expansión o la diversificación de la capacidad. Esta falta de voluntad de entregar efectivo a los accionistas no se limita a unas pocas empresas. Jensen informa que, en 1988, las 1000 empresas que cotizan en bolsa más grandes (clasificadas en términos de ventas) generaron un flujo de caja total de $ 1,6 billones. Menos de 10 % de estos fondos se distribuyeron a los accionistas en forma de dividendos o recompras de acciones. Al parecer, los gerentes privados son vulnerables a las mismas demandas que se presentan contra las agencias gubernamentales. Para monitorear estas tendencias por parte de los directores de las empresas públicas, Jensen identifica tres fuerzas: los mercados de productos, el consejo de administración y los mercados de capitales. Las dos primeras, dice Jensen, se están quedando cortas. Incluso la embestida de la competencia internacional no ha sido suficiente para impedir que los directivos despilfarren activos valiosos. Además, los consejos de administración, compuestos en su mayoría por personas ajenas seleccionadas por la dirección que carecen de una gran participación financiera en el desempeño de la empresa, a menudo no quieren o no pueden impedir las iniciativas de la dirección que no aumentan el valor para los accionistas. En resumen, los directivos han podido realizar inversiones que no maximizan el valor para los accionistas porque los procesos que se supone que disciplinan su comportamiento ya no funcionan de forma eficaz. En los últimos años, ha recaído en los mercados de capitales los que han asumido la función de supervisores. Jensen escribe: «La ausencia de una supervisión eficaz provocó ineficiencias tan grandes que la nueva generación de inversores activos surgió para hacerse con el valor perdido... De hecho, el hecho de que las primas de adquisición y de la LBO alcancen una media del 50% % por encima del precio de mercado ilustra cuánto valor pueden destruir los directores de las empresas públicas antes de que se enfrenten a una grave amenaza de perturbación». La privatización de los activos y servicios del gobierno tiene un potencial similar. Pero la conclusión de Jensen debería dejar claro que la propiedad privada por sí sola no basta para marcar la diferencia. La cuestión clave es cómo se comportan los gestores privados y qué mecanismos existirán para supervisar sus acciones. Es significativo que las firmas que se especializan en las LBO tengan características organizativas que difieren drásticamente de las empresas que adquieren. Estos criterios clave —más que la simple categoría de propiedad— tienen en cuenta la diferencia de rendimiento y evitan el despilfarro de recursos que perpetúa la dirección anterior. 1. Los incentivos gerenciales vinculan estrechamente la paga con el rendimiento. Hay límites superiores más altos, las bonificaciones están vinculadas a medidas de rendimiento claramente identificadas, como el flujo de caja y la jubilación de la deuda, y los gestores tienen importantes participaciones en acciones. 2. La organización está más descentralizada, ya que los incentivos y la propiedad sustituyen a la supervisión directa desde la sede. 3. Los directivos tienen obligaciones bien definidas con los tenedores de deuda y capital. Los reembolsos de la deuda obligan a distribuir el flujo de caja y el efectivo no se puede transferir a divisiones con subvenciones cruzadas. Las firmas de la LBO, en resumen, se diferencian radicalmente de la mayoría de las empresas públicas; es la instalación de estos cambios los que crearon el valor asociado a la «reprivatización». Si esos cambios organizativos no hubieran sido evidentes en los mercados de capitales, las cotizaciones de las empresas objetivo no habrían subido como consecuencia de la actividad de adquisición. Monopoly contra competencia Al igual que las absorciones de empresas públicas, la privatización de los activos o servicios del gobierno es un cambio organizativo radical. El público busca un valor monetario y no monetario, incluida la igualdad de acceso a los servicios, el cumplimiento de las normas de desempeño y la falta de corrupción. Los objetivos del público con respecto a la recolección privada de basura, por ejemplo, podrían incluir servir a todos los miembros de la comunidad (sin importar lo inconveniente que estén ubicados) al mismo costo, eliminar los residuos de manera respetuosa con el medio ambiente y realizar ofertas honestas con los funcionarios municipales. Pero para cumplir estos objetivos, la privatización tendrá que aprender la misma lección que las LBO exitosas: los directivos deben tener incentivos efectivos para actuar en nombre de los propietarios. La aplicación de sus lecciones a la privatización ayudará a resolver el conflicto entre los proveedores públicos y privados y a identificar los casos en los que tiene sentido continuar con la prestación pública. El criterio principal es fácil de especificar: la privatización funcionará mejor cuando los gestores privados consideren que redunda en sus intereses servir al interés público. Para que esto suceda, el gobierno debe definir el interés público de tal manera que los proveedores privados puedan entenderlo y contratarlo. La mejor manera de fomentar esta alineación entre el sector privado y el interés público es mediante la competencia entre los posibles proveedores, que pueden incluir entidades gubernamentales. Los competidores se encargarán de responder a los deseos expresados por los ciudadanos. La experiencia de la ciudad de Phoenix con la recolección de basura, descrita por David Osborne y Ted Gaebler en su próximo libro, Reinventar el gobierno, ilustra el papel crucial que desempeña la competencia. En 1978, el alcalde anunció que la ciudad entregaría la recogida de basura a empresas privadas. El director de Obras Públicas insistió en que se permitiera a su departamento hacer ofertas contra las empresas privadas, a pesar de que la ciudad había prometido no despedir a ningún empleado de Obras Públicas desplazado como resultado de la subcontratación. Tras perder cuatro oportunidades de licitación consecutivas, en 1984, los empleados de Obras Públicas introdujeron una serie de innovaciones que se tradujeron en costes muy por debajo de los de las empresas privadas; y el Departamento de Obras Públicas ganó un contrato de siete años para el distrito más grande de la ciudad. Para 1988, Obras Públicas había recuperado los cinco contratos del distrito. La lección principal de esta experiencia, afirma el auditor municipal de Phoenix, Jim Flanagan, es que la distinción importante no es entre lo público y lo privado, sino entre el monopolio y la competencia. La competencia es el primer factor que ayuda a la privatización; un segundo, también aprendido de las LBO, es vincular la compensación de los directivos privados directamente con el logro de objetivos reconocidos mutuamente que representan el interés público, objetivos que pueden incluir una variedad de criterios, como los que Starr asocia con la función tradicional del gobierno. Osborne y Gaebler describen el amplio conjunto de medidas de rendimiento utilizadas en Sunnyvale (California). Los administradores municipales de allí son evaluados en función de las medidas de servicio, que incluyen la calidad de las superficies de las carreteras, la tasa de criminalidad y los gastos policiales per cápita, el número de días en que la calidad del aire infringe las normas de ozono y el número de ciudadanos por debajo del umbral de pobreza. Los directores departamentales que superen sus «objetivos de servicio» reciben bonificaciones anuales que pueden representar hasta el 10 por ciento de su salario. Hay otra razón por la que los objetivos y las medidas del desempeño son elementos fundamentales para que la privatización funcione: no obligar a los gerentes privados a obtener resultados acordados puede resultar muy caro. En 1963, el presidente Kennedy creó centros comunitarios de salud mental para atender a los enfermos mentales fuera de los grandes entornos institucionales. Osborne y Gaebler informan que el Instituto Nacional de Salud Mental donó millones de dólares a empresas privadas para construir y dotar de personal a los centros, pero no estableció ningún proceso de monitoreo para hacer un seguimiento de los resultados. Una investigación de la Oficina de Contabilidad del Gobierno realizada a finales de la década de 1980 reveló que muchos centros se habían convertido en organizaciones con fines de lucro y solo atendían a quienes podían pagar. Otros proporcionaban psicoterapia a pacientes sin enfermedades mentales graves. Mientras tanto, escriben Osborne y Gaebler: «Quizás un millón de estadounidenses con enfermedades mentales deambulaban por las calles durmiendo en cajas de cartón o en refugios para personas sin hogar». Privatización pragmática Como dejan claro estos y muchos otros ejemplos, hay una forma pragmática de ver la privatización. Es una flecha en el carcaj del gobierno, pero simplemente no es el punto de partida adecuado para un debate más amplio sobre el papel del gobierno. La propiedad de un bien o servicio, ya sea público o privado, es mucho menos importante que la dinámica del mercado o la institución que lo produce. Sorprendentemente, estas cuestiones del control gerencial surgieron por primera vez en Europa del Este. La pregunta ahí es menos qué privatizar que cómo privatizar. Y los nuevos gobiernos se dan cuenta de que un plan de privatización solo es tan eficiente como aceptable desde el punto de vista político. En Polonia, el método adoptado recientemente para privatizar el enorme sector industrial estatal implica emitir acciones de empresas recientemente privatizadas y poner todas las acciones de muchas empresas en un fondo de inversión. Varios fondos de inversión controlarían entonces las acciones de todas las compañías. Los ciudadanos recibirían acciones de los fondos de inversión que no se podrían negociar durante, digamos, un año. Este plan es atractivo porque proporciona igualdad de acceso a la propiedad de los activos estatales y ofrece a los ciudadanos la diversificación contra el enorme riesgo de tener acciones en una o dos empresas. El defecto del plan radica en su falta de mecanismos de control. Los gestores de fondos deben supervisar el rendimiento de muchas empresas cuyos problemas de transición son enormes. Al mismo tiempo, no hay incentivos explícitos (aparte de la reputación y el patriotismo) para garantizar que los gestores de fondos actúen en interés de los accionistas. La prohibición a corto plazo de negociar acciones entre fondos de inversión protege aún más a los gestores de la disciplina inmediata de los mercados financieros. Si bien estos problemas parecen fáciles de anticipar, solo recientemente han salido a la luz en Polonia, cuando los políticos y los economistas comienzan a analizar los detalles del programa de privatización. Si la experiencia de la LBO enseña algo, es que el debate sobre la privatización debe centrarse en la naturaleza de los cambios organizativos, no en un amplio debate ideológico sobre el papel y la eficacia del gobierno. La sustitución de la gestión pública por la privada no sirve ni sirve por sí sola al bien público, del mismo modo que la propiedad privada por sí sola no fue suficiente para maximizar el valor para los accionistas de muchas grandes empresas. La responsabilidad y la consonancia con los intereses del público deberían ser las directrices. Se encontrarán donde los mecanismos organizativos y de competencia garanticen que los directivos hagan lo que nosotros, los propietarios, queremos que hagan.

¿La privatización sirve al interés público?

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